去年，党中央、国务院建立直达资金机制，安排中央财政新增赤字和发行特别国债两个1万亿，为地方有效对冲疫情影响，做好“六稳”工作、落实“六保”任务提供了坚强保障。今年，政府工作报告提出“建立常态化财政资金直达机制并扩大范围，将2.8万亿元中央财政资金纳入直达机制”。预算报告提出“基本实现中央财政民生补助资金全覆盖”。这是财政资金直达机制常态化的重要标志，对提升民生资金使用效率、增进人民福祉具有重要意义。本文通过分析直达资金对地方的影响，研究基层直达资金机制落实及资金使用效益情况，提出完善直达资金机制做法，为进一步做好资金直达机制提出思路和建议。

一、直达资金机制的现实意义

回顾2020年中央财政直达资金的使用情况，可以发现三个特点：

一是政策执行度高。根据直达资金监控系统数据统计，截至2020年底，除1304亿元抗疫特别国债资金省级留用部分和跨年度项目结转资金尚未支出外——这部分已按有关规定结转到2021年继续用于建设项目和抗疫等相关支出，各地使用直达资金安排项目36.7万个，形成实际支出1.561万亿元，占中央财政已下达地方资金的92.3%。

二是资金直达性强。从支出级次看，1.561万亿元支出中，市县基层支出共1.5万亿元，占比96.1%，充分体现了资金直达基层的政策要求。

三是政策兜底性牢。直达资金的使用为各地做好“六稳”工作、落实“六保”任务发挥了重要支撑作用，尤其是在保居民就业、保基本民生和保市场主体等方面。根据有关方面数据的初步汇总分析，在保居民就业方面，用于就业补助、职业技能提升的资金支出762亿元，困难群众生活补助资金支出1515亿元，有效、有力地支持落实就业优先政策；在保基本民生方面，用于民生的资金达9636亿元，占中央直达资金1.7万亿元的57%，支持兜牢民生底线；在保市场主体方面，一方面3000亿元用于支持去年减税降费政策落实到位，促进各类市场主体的生存发展，另一方面通过支持减租降息、扩大消费和投资等方式帮扶企业，相关支出惠及众多市场主体。

可以看出2020年财政资金直达机制不仅为疫情期间规模性纾困政策的迅速落地提供了坚实支撑，也是地方缓解收支压力、兜牢民生底线的关键之举。

二、直达资金机制对溧阳市的影响

（一）有效增加基层财力

受经济下行和新冠疫情的影响，溧阳市2020年2月至7月，税收呈负增长态势，7月当月一般公共预算收入较去年同期下降8.74%，一季度规上工业企业利润同比下降28.3%；溧阳特色的旅游行业同样受到冲击，以五一小长假为例，溧阳共接待游客52.33万人次、直接营业收入4272.31万元，较去年同期分别下降30.27%和30.81%。2021年7月德尔塔疫情影响了全省的生产要素流动，各行各业受到冲击。中央直达资金的下达为基层经济发展带来“及时雨”，弥补了基层的财力缺口，大大缓解了收支矛盾，同时常态化直达资金机制的建立也为地方提供了坚实的后盾。

（二）合理弥补减税降费对地方的影响

2020年至今溧阳市减税降费共计超20亿元，其中：税收减免9.29亿元、非税收入减免0.92亿元、社保缴费减免9.79亿元。大规模的减税降费降低了企业成本，帮助企业特别是中小微企业纾困解难，同时也是“放水养鱼”，培植涵养地方税源；中央财政资金直达，是利用中央资金的“减法”换地方收入的“加法”，不仅弥补了减税降费带来的财政收入减少，同时也为基层提振信心。

（三）加大地方惠企利民力度

2020年至今，溧阳市兑现城乡居民养老保险61300万元，其中使用直达资金29487万元。投入保就业支出4199万元，其中直达资金支出1027万元，发放困难群众补助4721万元，其中直达资金支出1602万元。投入医疗卫生防疫建设49106万元，其中直达资金36007万元。教育、农业、住房补贴等方面同样是直达资金的支出重点，直达资金的快速下达，对扎实推进“六稳”工作，全面落实“六保”任务意义重大。特别是保居民就业、保基本民生、保基层运转等方面，发挥了重要作用。

三、溧阳市直达资金情况

（一）直达资金机制的建立情况

为切实发挥好直达资金使用效益，贯彻执行好党中央、国务院和财政部关于建立特殊转移支付机制的决策部署，直达资金机制的建立尤为重要。

1.提前成立工作专班。溧阳市于2020年7月成立了由一把手任组长的直达资金工作领导小组，抽调骨干力量建立工作专班，制定详细工作方案，以“精准、迅速、规范”为原则，会同相关部门单位，加强直达资金监管，确保“一竿子插到底”，直接惠企利民。

2.科学分配用好资金。合理统筹上级转移资金和自有财力，科学分配资金，把来之不易的财政资金用在最困难，最急需的领域。全国两会提出发行特别国债后，溧阳市立即着手储备对应项目，确保资金快速高效使用。省厅分配额度后，市委、市政府专题研究确定项目，明确集中支持医疗机构公共卫生项目，支持疫情防控项目支出。除特别国债外，重点支持保居民就业、保基本民生，优先保障养老、低保、失业和特困人员。

3.部门联动及时下达。溧阳市财政局内部各业务科室建立实时沟通机制，探讨直达资金分配、下达、拨付、监控等具体流程和时间要求，每日通报资金下达情况，及时解决在工作中遇到的问题和难点。外部主动与人民银行对接，确保第一时间了解直达资金到库情况；强化与各项目单位的对接力度，实时跟进单位资金分配方案和支出进度，确保惠民利企信息及时准确录入监控系统。

4.加强监控高效管理。溧阳建立了直达资金月报制，通过强化数据收集整理，掌握直达资金分解与下达情况。规范数据填报要求，对资金下达逐笔登记台账，摸清底数，定期报告工作进展，确保数据真实、账目清晰、流向明确。对转移支付单独标识，单独下达，全部纳入财政直达监控系统全程监测。同时。以财政日常监管、重点抽查监控、实地深入调研、审计联合监督等多种手段为抓手，“瞪大眼睛”盯紧盯牢直达资金的分配、拨付和使用情况，及时发现问题，扎实做好直达资金监管工作。

（二）直达资金的使用方向

2020年，上级下达溧阳市直达资金4.83万元，其中抗疫特别国债2.28万元、转移支付资金2.55万元。截止2021年9月底，上级共计下达直达资金8.28亿元。主要用于重点项目和群众期盼度高的社保和民生支出。

1.支持防控疫情常态长效。直达资金中安排公共卫生体系建设、免费核酸检测费用及一线防控医务人员补助等抗疫相关支出3.6亿元，落实“内防扩散”“外防输入”要求，重点支持常态化疫情防控工作。一是推进疫情防控体系建设。投入发热门诊、PCR实验室建设及全市隔离点观察点建设5416万元，实现人民医院、中医医院、疾控中心、戴埠卫生院、南渡卫生院等医疗机构全覆盖，确保患者就诊安全。二是发挥财政补贴在重大疫情防控中的支撑作用。为长期抗战一线的5213名医疗人员提供补贴1812万元，拨付公立医院补贴和基层医疗机构补贴5200万元，弥补全市3个市级医院和17个乡镇卫生院疫情期间亏损，保障稳定运行。三是完善医疗设备和物资供给。防疫期间各医疗单位购置防疫物资及设备22361万元，相关核酸检测费用1218万元，采购设备涉及院前院内急救医疗信息衔接平台、病毒灭活无菌接管机、全自动生化分析仪等74类设备，加强重要应急物资保障能力建设，做好战略储备。

2.支持城乡居民养老保险提标。直达资金中安排城乡居民基本养老保险补助2.95亿元。自2021年1月起，溧阳市将城乡居民基本养老保险基础养老金标准由原来的220元调整至每人每月 252元，以使经济发展与城乡居民可支配收入增长相适应，惠及120992人，进一步提高老年居民的生活保障水平，促进社会和谐稳定。

3.支持困难群众救助帮扶。2020年至今，市级财政共发放居民最低生活保障资金2961万元，惠及3269人，三无人员生活保障金212.5万元，惠及1176人次。直达资金中安排困难群众救助资金1602万元，对全市3.5万名城乡低保对象、特困供养对象和孤儿等困难群众发放临时生活补贴，去年为特困人员、低保对象、留守儿童等特殊困难对象发放口罩3万只，为全市城乡低收入群体发放价格动态补贴，惠及11万人次。

4.支持就业服务。2020年至今，市级财政安排就业补助资金超三千万元，其中直达资金1027万元。一是加大困难就业人员帮扶力度，对就业困难人员以灵活就业身份缴纳社会保险给予补贴，共发放社会保险补贴989.9万元，惠及5157人。二是实施公益性购岗补贴政策，支持就业援助服务，推动低收入农户劳动力、未就业高校毕业生、退役军人、就业困难人员等重点群体，发放就业公益性岗位补贴896.12万元，惠及3565人。三是推进创业培训代金券政策，有创业意愿和培训需求的劳动者可以通过申领代金券并根据自身需求选择培训类别和培训机构，凭券参加1次免费创业培训，加大创业支持力度。

5.支持义务教育高位均衡发展。2020年至今安排义务学校公用经费14163万元，按小学生均840元，初中生均1200元的标准保障到位，其中直达资金中安排3250万元。资金全部用于教学业务与管理、教师培训、实验实习、文体活动、水电、取暖、交通差旅、邮电、仪器设备及图书资料等购置、仪器设备的日常维修维护，推动全市70家义务教育学校高位均衡发展，惠及学生59937人。

四、直达机制运行中存在的问题

（一）部分资金拨付难以进一步加快

财政部门收到直达资金指标后，第一时间通知、敦促相关主管部门尽快下达。主管部门在拨付直达资金时，为保障资金使用的规范与安全，往往需要经过审核、公开招标等程序才能分配下达，例如2021年2月4日财政部门收到中央优抚专项指标2984万元，及时下达主管部门，主管部门对困难群众救助、优抚对象补助资金等需按月逐笔逐人审核后才能下达；大型医疗设备采购需公开招投标；有的项目则由于使用方向的特殊性，资金支出进度受到影响，例如农业类资金，项目具有投入产出见效慢的特点。对该部分直达资金使用要进一步加快，财政部门常常是“干着急”“有心无力”。

（二）基建项目资金使用期限需要适当延长

抗疫特别国债用于基础设施项目要求有一定的收益，年内要能形成实物工作量，但地方政府出于防止新增债务或项目成为“半拉子”工程等方面的考虑，在项目没有得到上级正式批复前，无法启动项目实施，即使得到上级正式批复，在项目设计、招投标等环节还存在一些不确定因素，可能会造成年内资金不能全部使用。例如发热门诊项目资金共安排2500万元，已支付超过1900万元，按合同要求需等竣工验收后支付剩余款项，无法为提高支出进度而付款。

（三）市县基层项目单位基础工作有待加强

溧阳直达资金管理工作扎实，依托财政部直达资金监控系统，建立了从资金下达、分配、使用、监督的全链条监控机制，但实际操作过程中，也存在部分项目单位由于工作人员水平参差不齐，部分项目信息上传不全面、监控系统操作不及时等情况，需要财政部门实时查看提醒。2020年11月12日国务院政策例行吹风会指出，由于资金与项目不衔接，在一些地方出现了“钱等项目”的问题。同时，国务院办公厅督查室通报第七次大督查发现，市县基层单位资金使用主体项目前期准备不充分不细致，部分主管部门项目实施经验不足或管理不规范的问题，这都说明基层项目单位基础工作有待加强。

（四）单位对预算绩效管理认识不足

单位在向财政部门递交直达资金申请表时，也要同时编制直达资金预算绩效目标。部分单位还没有真正认识到开展预算绩效管理工作的必要性，在实际编报绩效目标时，为了完成目标填报工作，存在目标设置不尽合理、绩效指标量化不足等问题，使得所编制的绩效指标难以全面反映直达资金的使用效果。

（五）财政信息化建设有待提质增效

目前，财政直达资金下拨和监管运用的是两个相互分开的系统，这两个系统的匹配性还有待提升，直达资金下拨后，基层财政部门要将直达资金的指标信息、支付信息等信息及时反馈至监控系统，但由于系统间单位基础信息不一致，导致部分财政预算执行信息关联至监控系统后，造成监控系统数据与实际预算执行数据存在一定差异，出现资金下拨系统和资金监控系统的信息不对称。目前部分直达资金监管纳入了财政部江苏监管局中央转移支付预算执行动态监管系统，地方财政、部门财务人员需在多套系统中进行相同的操作，影响拨付进度，一定程度上是对资金和人力的浪费。

五、相关建议

（一）加强对基层财力性资金补助

直达机制在资金细化分配流程、科学安排支出、实施台账监控、压实地方责任等方面，具有很强的操作性，效果也十分明显，为财政资金使用管理提供了可复制的模式，目前中央已建立直达资金常态化机制，并将范围扩大到其他转移支付领域。建议加大对基层的财力性资金补助，提高转移支付资金支持力度，缓解地方收支平衡压力。

（二）分类考虑资金的使用期限

采用分类监管形式，按照直达资金支出方向区分支出时限要求。对教育、卫生、社保类的资金，敦促项目单位加快资金支出进度，切实发挥资金使用效益；对农业农村类、基建类项目，按照项目实施周期分配资金的同时，本着实事求是的原则，适当放宽资金使用期限要求；同时项目单位需尽早谋划，提前对选好的的每一个项目进行立项、土地、环评、可行性研究等，保证项目成熟度，在资金下达后加快形成实物工作量。对项目实施条件发生变化，资金暂时难以支出的，允许及时调整用于其他具备条件的项目。

（三）增强项目单位干部专业能力建设

借助信息化技术手段，有针对性地加强对机关事业单位的财务、项目方面的干部队伍政策理论知识、专业管理知识和财务管理技能培训，定期举办业务技能培训班，既要走出去，又要请进来，综合利用书刊、报纸、讲座、网络等多种方式提供学习机会和资源。鼓励和支持干部参加会计师、经济师、财税法律法规等方面的业务能力考试，切实落实业务骨干的传帮带机制，促进业务交流和经验分享，共同提高资金管理使用的理论素养和实践能力。

（四）完善直达资金的绩效管理

针对财政直达资金的性质特点，进一步完善涵盖绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果应用等各环节的管理流程，引导和规范第三方机构参与直达资金的绩效管理，加快对财政直达资金绩效管理的信息化建设，打破“信息孤岛”和“数据烟囱”，促进各部门各单位在业务、财务、资产等方面信息的互联互通。要根据直达资金目录清单，建立直达资金支出绩效目标库，设立财政支出绩效总体目标，细化产出指标、效果指标和满意度指标。要强化项目支出绩效目标和支出执行进度“双监控”，确保财力性转移支付、政策性专项转移支付真正实现宏观中央调控目标。完善政府采购、政府投资基金等重点项目直达资金绩效管理，防范化解财政风险转变为系统性支付风险。

（五）流程设计与监控体系一步到位

进一步优化直达资金管理平台功能，逐步推行全国的一体化系统，资金使用与上级监管可以一步到位，节约各类软件使用的资金成本，减轻基层人员重复的工作量。强化对直达资金的实时动态监管。进一步理顺财政内部监督机构与资金管理科室之间的信息共享机制和工作协同机制，完善财政集中支付系统、政府采购管理系统、项目库管理系统等，逐步把财政监督融入到直达资金管理的全过程，切实做到资金流动到哪里，监督就跟到哪里，实现对资金运行的实时在线和全过程监督。